Planungsebenen, Planungsräume - Stufen der räumlichen Planung

Für die Raumordnung auf Bundesebene ist das Bundesministerium für Wohnen, Stadtentwicklung und Bauwesen (BMWSB) unter Beteiligung der fachlich betroffenen Ressorts, so auch des Umweltressorts, zuständig.

Das Raumordnungsgesetz (ROG) des Bundes regelt die Aufgaben, Leitvorstellungen, Grundsätze und Bindungswirkungen der Raumordnung. Darüber hinaus umfasst das ROG allgemeine Vorschriften über Raumordnungspläne und Regelungen für die Raumordnung in den Ländern und im Bund. Leitvorstellung ist eine nachhaltige Raumentwicklung, die die sozialen und wirtschaftlichen Ansprüche an den Raum mit seinen ökologischen Funktionen in Einklang bringt. Umweltrelevante Grundsätze der Raumordnung sind vorwiegend in § 2, Abs. 1 Nr. 6 ROG verankert.

Einen gemeinsamen Orientierungsrahmen für Bund und Länder bilden die Leitbilder und Handlungsstrategien für die Raumentwicklung in Deutschland 2016.

Ende 2009 sind erstmals Raumordnungspläne in der deutschen ausschließlichen Wirtschaftszone (AWZ) der Nord- und Ostsee als Rechtsverordnungen des Bundes in Kraft getreten. Diese wurden im September 2021 durch einen neuen novellierten Raumordnungsplan ersetzt.

Flächendeckend vorliegende Planinformationen sind für Politik, Behörden und Wirtschaft auf allen Ebenen von großer Bedeutung. Der Bund benötigt zum Beispiel diese Informationen für seine eigenen Planungen, zum Beispiel für die Bundesverkehrswegeplanung, die Bedarfs- und Bundesfachplanung zum Ausbau des Stromnetzes oder die Raumordnungsplanung in der Ausschließlichen Wirtschaftszone. Ein wichtiges Instrument ist in diesem Zusammenhang der Raumordnungsplan-Monitor (ROPLAMO). Es handelt sich um ein bundesweites Planinformationssystem, in dem zeichnerische und textliche Festlegungen der Raumordnung in Bund und Ländern erfasst werden. Seit Anfang 2006 wird dieses Informationssystem auf der Basis von Geoinformationssystemen (GIS) und einer Datenbank vom Bundesamt für Bauwesen und Raumordnung  (BBR) aufgebaut.

In die Zuständigkeit des Bundes fällt neben dem Raumordnungsrecht auch das Städtebaurecht. Federführend ist das Bundesministerium für Wohnen, Stadtentwicklung und Bauwesen (BMWSB). So werden im Baugesetzbuch (BauGB) die Aufgaben, Grundsätze und Verfahren einer nachhaltigen städtebaulichen Ordnung und Entwicklung geregelt, zudem werden die Instrumente genannt, die den Gemeinden dabei  zur Verfügung stehen.  Gemäß BauGB sollen die Bauleitpläne (Flächennutzungsplan und Bebauungsplan) bei der baulichen und sonstigen Nutzung der Grundstücke dazu beitragen, eine menschenwürdige Umwelt zu sichern, die natürlichen Lebensgrundlagen zu schützen und zu entwickeln sowie den Klimaschutz und die Klimaanpassung zu fördern. Die städtebauliche Entwicklung soll vorrangig durch Maßnahmen der Innenentwicklung erfolgen. Die Baunutzungsverordnung (BauNVO) liefert Vorschriften über Art und Maß der baulichen Nutzung sowie die Bauweise. 

Planungsebenen und Planungszusammenhänge in Deutschland

Quelle: Peggy König / UBA

Landesweite Raumordnungspläne: Maßstab 1:100.000  bis 1:500.000

Die Länder stellen Raumordnungspläne für das gesamte Landesgebiet (landesweiter Raumordnungsplan) und für Teilregionen (Regionalplanung) auf der Grundlage des Raumordnungsgesetzes und eigener Landesplanungsgesetze auf. Die Bezeichnungen für diese Pläne sind je nach Land unterschiedlich.

In den Raumordnungsplänen werden konkrete Festlegungen als Ziele (verbindliche Vorgaben) und Grundsätze (Aussagen zur Berücksichtigung bei nachfolgenden Abwägungsentscheidungen) zur Entwicklung, Ordnung und Sicherung des jeweiligen Raums getroffen. Diese Festlegungen betreffen die Siedlungsstruktur, die Freiraumstruktur und die zu sichernden Standorte und Trassen für die Infrastruktur. Die Festlegungen können auch Gebiete als Vorranggebiete, Vorbehaltsgebiete und Eignungsgebiete umfassen. Als Beispiele seien Vorranggebiete für Natur und Landschaft und Vorranggebiete für die Gewinnung von Windenergie genannt. Bei der Aufstellung von Raumordnungsplänen ist gemäß § 8 ROG eine (strategische) Umweltprüfung durchzuführen.

Bei der Aufstellung der Raumordnungspläne sind die öffentlichen und privaten Belange gegeneinander und untereinander abzuwägen. Das Ergebnis der Umweltprüfung ist in der planerischen Abwägung zu berücksichtigen. Die Öffentlichkeit sowie die in ihren Belangen berührten Stellen sind bei der Aufstellung des Raumordnungsplans zu unterrichten; ihnen ist Gelegenheit zur Stellungnahme zum Entwurf des Raumordnungsplans und seiner Begründung zu geben.

Zur Vorbereitung oder Verwirklichung von Raumordnungsplänen sollen die Träger der Landes- und Regionalplanung mit den hierfür maßgeblich betroffenen Stellen  und den Personen des Privatrechts einschließlich Nichtregierungsorganisationen und der Wirtschaft zusammenarbeiten. Formen der Zusammenarbeit sind z.B. Maßnahmen wie regionale Entwicklungskonzepte, regionale Netzwerke und Kooperationsstrukturen, regionale Foren und Aktionsprogramme zu aktuellen Handlungsanforderungen.

In einem besonderen Verfahren prüft die für Raumordnung zuständige Landesbehörde die Raumverträglichkeit raumbedeutsamer Planungen und Maßnahmen im Sinne von § 1 der Raumordnungsverordnung (Raumordnungsverfahren gemäß § 15 ROG)).  Ein solches Verfahren ist zum Beispiel beim Bau überörtlicher Linieninfrastrukturen durchzuführen. Ziel ist es, die raumbedeutsamen Auswirkungen der Planung oder Maßnahme unter überörtlichen Gesichtspunkten zu prüfen, insbesondere die Übereinstimmung mit den Erfordernissen der Raumordnung und die Abstimmung mit anderen raumbedeutsamen Planungen und Maßnahmen. 

Regionale Raumordnungspläne (Regionalpläne): Maßstab 1:50.000 bis 1:100.000

In regionalen Raumordnungsplänen (Regionalplänen) werden die Grundsätze und Ziele der landesweiten  Raumordnungspläne für Teilräume des jeweiligen Landesgebiets konkretisiert. Die Regionalplanung ist in den deutschen Flächenländern unterschiedlich organsiert - von kommunal bis hin zu staatlich ausgerichteten Organisationsformen nebst Mischformen. Die einzelnen Planungsräume unterscheiden sich daher auch in ihrer Flächengröße. So reicht das Spektrum von Landkreisen über größere, abgegrenzte Regionen bis hin zu Regierungsbezirken.

Flächennutzungspläne (vorbereitende Bauleitpläne): M 1:5.000 bis 1:15.000

Bebauungspläne (verbindliche Bauleitpläne): Maßstab 1:1.000 (ausnahmsweise Maßstab: 1:500 oder 1:2.000)

Das zentrale Instrument des Städtebaurechts ist die Bauleitplanung, deren Aufgabe es ist, die bauliche und sonstige Nutzung der Grundstücke in der Gemeinde nach Maßgabe des Baugesetzbuches vorzubereiten und zu leiten. Bauleitpläne sind der Flächennutzungsplan als vorbereitender Bauleitplan (Darstellung der Art der Bodennutzung für das ganze Gemeindegebiet) und der Bebauungsplan als verbindlicher Bauleitplan (rechtsverbindliche Festsetzungen für die städtebauliche Ordnung räumlicher Teilbereiche des Gemeindegebiets). Neben dem Baugesetzbuch (BauGB) sind folgende Rechtsverordnungen von Bedeutung: Baunutzungsverordnung (BauNVO), Planzeichenverordnung (PlanzV).

Gemäß BauGB haben die Gemeinden die Bauleitpläne aufzustellen, sobald und soweit es für die städtebauliche Enwicklung und Ordnung erforderlich ist. Sie sind den Zielen der Raumordnung anzupassen und sollen eine nachhaltige städtebauliche Entwicklung gewährleisten, die die sozialen und wirtschaftlichen und umweltschützenden Anforderungen in Einklang bringt. Bei der Aufstellung sind insbesondere die Belange des Umweltschutzes einschließlich des Naturschutzes und der Landschaftspflege zu berücksichtigen, ebenso die Ergebnisse eines von der Gemeinde beschlossenen städtebaulichen Entwicklungskonzeptes oder einer von ihr beschlossenen sonstigen städtebaulichen Planung. Mit Grund und Boden soll sparsam und schonend umgegangen werden. Zur Verringerung der zusätzlichen Inanspruchnahme von Flächen für bauliche Nutzungen sind die Entwicklungsmöglichkeiten durch Wiedernutzbarmachung von Flächen, Nachverdichtung und andere Maßnahmen der Innenentwicklung zu nutzen.

Bei der Aufstellung der Bauleitpläne sind die Belange, die bei der Abwägung von Bedeutung sind (Abwägungsmaterial), zu ermitteln und zu bewerten. Für die Belange des Umweltschutzes wird eine Umweltprüfung durchgeführt. Die Öffentlichkeit ist frühzeitig über Ziele der Planung, sich unterscheidende Lösungen und die voraussichtlichen Auswirkungen der Planung öffentlich zu unterrichten. Ihr ist Gelegenheit zur Äußerung und Erörterung zu geben. Auch die Behörden und sonstigen Träger öffentlicher Belange, deren Aufgabenbereich durch die Planung berührt werden kann, sind zu unterrichten und zur Äußerung auch im Hinblick auf den erforderlichen Umfang und Detaillierungsgrad der Umweltprüfung aufzufordern.

Wie auf der überörtlichen Planungssebene spielen "informelle" Planungsinstrumente und -prozesse zur Vorbereitung und Verwirklichung von Bauleitplänen auch auf der örtlichen Planungsebene eine zunehmend wichtigere Rolle. Als Beispiele seien die städtebaulichen Entwicklungs- und Rahmenpläne und die kommunalen Klimaschutz- und Energiekonzepte genannt.

Neben den städtebaulichen Vorgaben und Bindungen des Bebauungsplanes ist bei konkreten Bauvorhaben eine Vielzahl von öffentlich-rechtlichen Rechtsvorschriften zu beachten. Die betrifft vor allem die bauordnungsrechtlichen Bestimmungen, die auch umweltbezogene Anforderungen an bauliche Anlagen umfassen. Um dem öffentlichen Interesse der Einhaltung dieser Anforderungen zu entsprechen, muss in der Regel eine Baugenehmigung eingeholt werden. Die UVP-Pflicht bei Vorhaben regelt das Gesetz zur Umweltverträglichkeitsprüfung (UVPG).

Ordnungsrechtliche Vorschriften über die Bebauung von Grundstücken enthalten die Bauordnungen der Länder. Grundsätzlich bedürfen Errichtung, Änderung und Abbruch baulicher Anlagen der Genehmigung der Bauaufsichtsbehörde, ebenso die Nutzungsänderung von Gebäuden oder Räumen. Vorhaben kleineren Ausmaßes oder mit geringeren Gefährdungsmöglichkeiten sind entweder nur anzeigepflichtig oder genehmigungs- und anzeigefrei. Die Bauordnungen regeln ferner die Verantwortlichkeit der Beteiligten (Bauherr/in, Entwurfsverfasser/in, Unternehmer/in, Bauleiter/in) und das Genehmigungsverfahren, den Bauantrag und die Bauvorlagen sowie deren Behandlung durch die Bauaufsichtsbehörde, ferner die Bauanzeige und Baubeginn sowie die Bauabnahme als Voraussetzung für die Ingebrauchnahme genehmigungsbedürftiger baulicher Anlagen.