DAS-Handlungsfeld Bevölkerungsschutz | Umweltbundesamt

Zur Bedeutung des Handlungsfelds

Flut, Hitze, ⁠Dürre⁠, Pandemie und Krieg – in der jüngsten Vergangenheit haben einschneidende Ereignisse und ihre Auswirkungen auch Deutschland erschüttert. Mit der fortschreitenden Klimaerwärmung rücken dabei Naturgefahren immer mehr in den Vordergrund. Die meteorologischen Veränderungen lassen das Risiko für wetter- und witterungsbedingte Krisensituationen hierzulande steigen. Dies bestätigen unter anderem die Ergebnisse des Weltrisikoberichts 2022²²⁷: In Deutschland hat demnach das Risiko für Katastrophen durch Naturereignisse in den letzten zehn Jahren kontinuierlich zugenommen.
Die Sicherheit der Bürger*innen im Katastrophenfall zu gewährleisten, ist die Kernaufgabe des Bevölkerungsschutzes. Deutschland verfügt über ein leistungsfähiges integriertes Hilfeleistungssystem, das sich bewährt: Bund, Länder und Kommunen sowie die privaten Hilfsorganisationen arbeiten eng zusammen, um Menschen in Notsituationen effektiv zu helfen, Verluste gering zu halten, Schäden zu beseitigen sowie die Bevölkerung bestmöglich auf zukünftige Gefahrenlagen vorzubereiten. Eine tragende Säule des Bevölkerungsschutzes ist die Vielzahl ehrenamtlicher Helfer*innen, die sich in den staatlichen und privaten Hilfsorganisationen engagieren. Die Auswirkungen des Klimawandels stellen Katastrophenvorsorge und -management allerdings vor wachsende Herausforderungen. Damit der Bevölkerungsschutz seine Aufgaben auch unter den Vorzeichen des Klimawandels zuverlässig erfüllen kann, werden die bestehenden Strukturen kontinuierlich weiterentwickelt. Es gilt, die Ressourcen dem steigenden Katastrophenrisiko anzupassen, Koordination und Organisation zu optimieren sowie die Umsetzung wirksamer Präventionsmaßnahmen zu forcieren.

DAS-Monitoring – was im Klimawandel passiert

Vielerorts signalisieren die im Bevölkerungsschutz tätigen Organisationen und ehrenamtlich Engagierten, dass die Zahl der wetter- und witterungsbedingten Einsätze ansteigt, auch wenn dies aufgrund der heterogenen Einsatzerfassung derzeit noch nicht quantitativ für das Bundesgebiet nachweisbar ist. Vor allem Extremwetterereignisse scheinen es immer häufiger erforderlich zu machen, dass die Kräfte des Bevölkerungsschutzes ausrücken. Neben heftigen Stürmen prägen insbesondere Flut- und Hochwasserkatastrophen das Einsatzgeschehen. Einen engen Zusammenhang zwischen einzelnen extremen Wetterereignissen und außerordentlichen Belastungsspitzen der Helfer*innen zeigen die Daten des Technischen Hilfswerks (⁠THW⁠), der Bevölkerungsschutzorganisation des Bundes (siehe ⁠Indikator⁠ BS-I-1). Im Juli des Jahres 2021 führten heftige Regenfälle zu massiven Überschwemmungen besonders im Westen Deutschlands. In den Tälern von Ahr und Erft in Rheinland-Pfalz und Nordrhein-Westfalen ereignete sich eine der schwersten Hochwasserkatastrophen in der Geschichte der Bundesrepublik. Das folgenschwere Ausmaß der Flut im Ahrtal lag unter anderem in ihrem plötzlichen Auftreten begründet. Zahlreiche Betroffene wurden von den Wassermassen überrascht und konnten nicht die notwendigen Vorkehrungen zu ihrem Schutz treffen. Das THW verzeichnete in diesem Jahr mit über 15.500 eingesetzten Einsatzkräften aus allen THW-Ortsverbänden den bis dahin größten Einsatz in der Geschichte der Organisation.²²⁸
Die häufigeren und intensiveren ⁠Wetter⁠- und Witterungsextreme infolge des Klimawandels bedeuten immer neue Belastungsspitzen für die Einsatzkräfte der im Bevölkerungsschutz aktiven Organisationen. Hinzu kommt, dass die Einsatzfähigkeit der Helfer*innen unter den gesundheitlichen Auswirkungen der klimatischen Veränderungen, beispielsweise zunehmender Hitze leidet. Auch eigene Betroffenheiten an Liegenschaften oder im Privatbereich der Einsatzkräfte können die Handlungsfähigkeit der Organisationen einschränken. Um ausreichend Kapazitäten im Einsatzfall sicherzustellen, wächst das Erfordernis für eine erhöhte Rekrutierungsaktivität und einen stets stabilen Bestand an haupt- und ehrenamtlichen Kräften.

Die künftigen Klimarisiken – Ergebnisse der KWRA

Die Untersuchungen im Rahmen der Klimawirkungs- und Risikoanalyse 2021 zeigen, dass mit dem ⁠Klimawandel⁠ das Risiko für Gefahrenereignisse steigt, deren Intensität und Komplexität die Akteure im Bevölkerungsschutz zunehmend herausfordern. Insbesondere können extreme Wetterereignisse wie Starkniederschläge zur Belastungsprobe für die Einsatzkräfte werden, da die resultierenden Schäden nicht nur die Bewältigungskapazitäten im Zuge der Aufgabenerfüllung an ihre Grenzen führen, sondern auch die Strukturen des Bevölkerungsschutzes selbst betreffen können. Diese Eigenbetroffenheit kann beschädigte Ausrüstung und Liegenschaften, blockierte Zufahrtswege, Ausfälle stromabhängiger Gerätschaften und Kommunikationsmittel, vor allem aber auch gesundheitsbedingte Personalausfälle umfassen.
Da im Bevölkerungsschutz Vorsorge und Reaktion im Vordergrund stehen, legt die KWRA – anders als in anderen Handlungsfeldern – den Fokus hier auf die Einordnung der ⁠Anpassungskapazität⁠. Chancen bestehen demnach insbesondere in der Förderung, Koordinierung und Optimierung der Zusammenarbeit verschiedener Akteursgruppen wie Feuerwehren und Rettungsdiensten, kommunalen Behörden und Infrastrukturbetreibern. Leitfäden zu Anpassungsmaßnahmen oder Verhaltensempfehlungen können die Bevölkerung unterstützen, sich bestmöglich auf künftige Katastrophenlagen vorzubereiten. Eine höhere Kompatibilität der bundesweit verwendeten Erfassungssysteme und der erhobenen Einsatzinformationen könnten dazu beitragen, auf Grundlage einer verbesserten Datenlage effektive Anpassungsmaßnahmen zu entwickeln.

Wo haben wir Daten- und Wissenslücken?

In welchem Umfang Katastrophensituationen durch Extremwetterereignisse wie Hochwasser oder Stürme die Einsatzkräfte des Bevölkerungsschutzes tatsächlich binden, lässt sich auf Bundesebene bislang nicht systematisch und vollständig erfassen. Die ⁠DAS⁠-Monitoringindikatoren zum Einsatz- und Übungsgeschehen beschränken sich auf Daten des ⁠THW⁠. Dabei handelt es sich um exemplarische Daten, die nicht notwendigerweise Rückschlüsse auf die Einsatzzahlen anderer Organisationen erlauben. Wünschenswert wäre zukünftig eine Einbindung von Daten der Feuerwehren und Hilfsorganisationen. Hierzu zählen das Deutsche Rote Kreuz, der Arbeiter-Samariter-Bund, die Deutsche Lebensrettungsgesellschaft, der Malteser Hilfsdienst und die Johanniter Unfallhilfe. Aufgrund der dezentralen Organisationsstruktur der Verbände, die in zahlreiche, rechtlich selbständige Einheiten untergliedert sind, stehen derzeit allerdings keine bundesweit koordinierten Datenquellen zu Einsätzen dieser Organisationen zur Verfügung. Dies gilt auch für die Feuerwehren, für die nur in Ausnahmefällen kommunal übergreifend vergleichbare Vorgaben zur Einsatzerfassung vorliegen. Hinzu kommt, dass sich der weitaus überwiegende Anteil der beteiligten Personen aus Ehrenamtlichen rekrutiert und die zeitlichen Kapazitäten für den Aufbau einer statistisch tragfähigen Datensammlung nach einheitlichen Kriterien begrenzt sind. Auch für die Zukunft ist daher nicht mit einer grundlegend veränderten Datensituation zu rechnen.
Um die Auswirkungen des Klimawandels auf den Bevölkerungsschutz und den etwaigen Bedarf an Maßnahmen genauer beschreiben zu können, wäre es zudem wünschenswert, die Eigenbetroffenheit von Liegenschaften der Bevölkerungsschutzorganisationen durch Klimawandelfolgen zu dokumentieren. Entsprechende Daten liegen bisher nicht oder nur aus einzelnen Befragungen vor.
Erfassungen zum Bewusstsein der Bevölkerung für Naturgefahren rückten erst in jüngster Vergangenheit in den Fokus des Interesses. Mit den in regelmäßigem Turnus durchgeführten Umweltbewusstseinsstudien eröffnete sich im Zusammenhang mit der Entwicklung des DAS-⁠Monitoring⁠-Indikatorensystems die Möglichkeit, Erkenntnisse zum Gefahren- und Präventionsbewusstsein der deutschen Bevölkerung zu gewinnen. Da die Befragungen erst im Jahr 2012 starteten, sind die Zeitreihen derzeit allerdings noch kurz. Die Belastbarkeit der Daten ist entsprechend eingeschränkt und Rückschlüsse auf die künftige Entwicklung sind nicht oder nur bedingt möglich. Mit Blick auf den Bevölkerungsschutz und seine Weiterentwicklung zeichnen die Umweltbewusstseinsstudien zudem nur ein eng begrenztes Bild: Aus dem Informationsstand der Bürger*innen lässt sich beispielsweise nicht direkt auf die tatsächliche Selbsthilfekapazität schließen, die neben dem Informationsstand auch von den tatsächlichen Möglichkeiten in der jeweiligen Situation abhängt.

Was getan wird – einige Beispiele

Mit dem steigenden Risiko für wetter- und witterungsbedingte Katastrophenlagen mit einer erhöhten Belastung für die Einsatzkräfte sind die beteiligten Organisationen gefordert, ihre Kapazitäten und Organisationsstrukturen an die neuen Bedingungen anzupassen. Ein zentraler Baustein ist die erfolgreiche Rekrutierung ehrenamtlicher Helfer*innen, um einen wachsenden oder zumindest dauerhaft stabilen Bestand an Einsatzkräften zu sichern. Dass die intensivierten Bemühungen um neue Einsatzkräfte zumindest bei ⁠THW⁠ und Feuerwehren Früchte tragen, zeigen deren steigende Mitgliederzahlen (siehe ⁠Indikator⁠ BS-R-4). Bundesweite Maßnahmen wie die 2020 gestartete Kampagne „Deine Zeit ist jetzt!“ des THW, die seit 2021 laufende Ehrenamtskampagne des BBK „Egal was du kannst – du kannst helfen“ sowie der begleitende Aufbau und Betrieb der webbasierten Plattform „mit-dir-fuer-uns-alle.de“ sollen die Mitgliederzahlen in den kommenden Jahren weiter steigern. Widrige Umstände wie die weltweite Covid-19-Pandemie führten zu keinem markanten Rückgang bei den Mitgliederzahlen. Demgegenüber hat die gestiegene Zahl an großen Einsätzen und deren Medienpräsenz das Interesse an einer Mitwirkung im Bevölkerungsschutz erhöht. Unter den neuen Mitgliedern sind zunehmend weibliche Einsatzkräfte sowie Menschen mit Migrationshintergrund und Senioren.
Neue gesellschaftliche und technische Entwicklungen bieten auch dem Bevölkerungsschutz neue Wege. So wurde etwa während der Hochwasserereignisse 2013 und 2016 sowie bei der Flutkatastrophe im Ahrtal Mitte 2021 in vielen betroffenen Gebieten schnelle Hilfe über soziale Netzwerke organisiert. Vor dem Hintergrund der Norm ISO 22319:2017 „Leitfaden für die Planung der Einbindung spontaner freiwilliger Helfer“^{229 229} wird der konzeptionelle Rahmen für die koordinierte Einbindung von Spontanhelfenden derzeit in Zusammenarbeit mit den Einsatzorganisationen und den Ländern noch weiter ausgearbeitet, um die bestehende Bereitschaft zu Engagement und Hilfeleistung, die sich weniger als früher in festen Strukturen binden möchte, zukünftig noch effektiver zu nutzen.
Die Praxis des Bevölkerungsschutzes profitiert zudem von Erkenntnissen aus wissenschaftlichen Forschungsprojekten. Im Rahmen des Projekts KlamEx untersuchten das BBK und weitere behördliche Partner der Strategischen Behördenallianz „Anpassung an den Klimawandel“, wie Extremniederschläge das Einsatzgeschehen prägen, welche Wirkfaktoren das Schadenausmaß bestimmen und welche Maßnahmen die Risikovorsorge gegenüber ⁠Starkregen⁠ im Bevölkerungsschutz und in der Stadtentwicklung unterstützen können. Dabei kamen unter anderem die vom ⁠DWD⁠ erstellten umfassenden Kataloge der Starkregenereignisse in Deutschland zum Einsatz. Sie liefern bis zurück ins Jahr 2001 wertvolle Daten zu Stark- und Dauerregen und stützen unter anderem die Nachbetrachtung extremer Niederschlagsereignisse.
Um ihre Mitglieder bestmöglich auf den Einsatzfall vorzubereiten, halten die Organisationen des Bevölkerungsschutzes regelmäßig Übungen ab. Sie schaffen die Basis dafür, in extremen Situationen richtig agieren und zielgenaues Krisenmanagement betreiben zu können. Die Daten des THW zeigen, dass auch in Jahren mit Extremereignissen das Übungspensum zeitlich und personell in einem adäquaten Umfang absolviert werden kann (siehe Indikator BS-R-3). Dies ist eine wichtige Grundlage für die Stabilität des Bevölkerungsschutzes, wenn infolge des Klimawandels wetter- und witterungsbedingte Katastrophenfälle häufiger auftreten können.
Gemäß den Ergebnissen der KWRA 2021 bestehen Anpassungspotenziale insbesondere in der Förderung, Koordinierung und Optimierung der Zusammenarbeit der verschiedenen im Bevölkerungsschutz aktiven Organisationen. Bundesweit tätige Hilfsorganisationen, aber auch Feuerwehren und das THW arbeiten gemeinsam mit behördlichen Instanzen wie dem BBK, dem ⁠UBA⁠, dem DWD oder dem BBSR daran, Wissen zu Klimawandelfolgen und Anpassungsmöglichkeiten in die Praxis des Bevölkerungsschutzes zu integrieren. Die involvierten Organisationen reflektieren in diesem Prozess auch ihre eigenen Strukturen und optimieren interne Abläufe.
Neben der Arbeit der verschiedenen Organisationen ist die Selbstschutzfähigkeit der Bürger*innen eine wichtige Komponente des Bevölkerungsschutzes. Es gilt, das Bewusstsein der Bürger*innen für eigenständige Präventions- und Schutzmaßnahem zu schärfen und die Bevölkerung zielgruppengerecht über das richtige Verhalten im Katastrophenfall aufzuklären. Diesem Ziel dient beispielsweise die bundesweite Informationskampagne des BBK „Für alle Fälle vorbereitet“. Die Ergebnisse der Umweltbewusstseinsstudien deuten darauf hin, dass Bewusstsein und Sensibilität in der Bevölkerung wachsen (siehe Indikatoren BS-R-1 und BS-R-2). Im Jahr 2021 ist der Anteil derjenigen Befragten, die sich über die sie betreffenden Klimawandelrisiken ausreichend informiert fühlen, auf den bisher höchsten Wert von rund zwei Drittel gestiegen. Zudem gaben mehr Personen als in den Jahren zuvor an, selbst genügend Vorsorgemaßnahmen für sich zu ergreifen.
Wichtiger Baustein für einen wirksamen Selbstschutz der Bevölkerung ist eine umfassende und zuverlässige Warninfrastruktur. Digitale Warn-Apps wie NINA (Notfall-Informations- und Nachrichten-App des Bundes) stellen den Menschen entscheidende Informationen für den Katastrophenfall zur Verfügung und ermöglichen durch frühzeitige Warnung, rechtzeitig notwendige Vorkehrungen zu treffen. Die zuständigen Institutionen arbeiten kontinuierlich daran, das Angebot zu verbessern und auszuweiten. So wurde im Februar 2023 Cell-Broadcast als neues Warnmittel in den Wirkbetrieb überführt. Es ermöglicht den funkzellenbasierten Versand von Warnnachrichten direkt auf das Handy oder Smartphone. Neben digitalen Lösungen gehören analoge, fest installierte Sirenen zur Warninfrastruktur in Deutschland. Sie schließen Lücken, wo mobile Technologien vorübergehend nicht funktionieren oder genutzt werden können. Seit 2020 fördert der Bund mit dem Sirenenförderprogramm das Aufstellen neuer Sirenen und die technische Ertüchtigung der bestehenden Anlagen.

^{227 - Bündnis Entwicklung Hilft 2022: WeltRisikoBericht 2022 – Fokus: Digitalisierung. Berlin, 75 S. https://weltrisikobericht.de}

^{228 - BBK – Bundesamt für Bevölkerungsschutz und Katastrophenhilfe 2021: Pandemie und Hochwasserkatastrophe. Magazin Bevölkerungsschutz, 04/21. Bonn, 57 S. https://www.bbk.bund.de/DE/Infothek/Magazin-Bevoelkerungsschutz/Ausgaben/magazin-2021-4/magazin-4-2021_node.html}

^{229 - ISO – International Organization for Standardization (Hg.) 2017: Security and resilience – Community resilience – Guidelines for planning the involvement of spontaneous volunteers. ISO 22319:2017, ICS: 03.100.01. https://www.iso.org/standard/66951.html}

^{229 - DIN – Deutsches Institut für Normung (Hg.) 2021: Sicherheit und ⁠Resilienz⁠ - Resilienz der Gesellschaft – Leitfaden für die Planung der Einbindung spontaner freiwilliger Helfer (ISO 22319:2017). DIN EN ISO 22319:2021-02 – Entwurf. https://www.beuth.de/de/norm-entwurf/din-en-iso-22319/332133296}