Umweltbundesamt
zum Vergrößern anklickenWenn wir Wasser nutzen, konkurrieren häufig wirtschaftliche und ökologische Interessen miteinander. Einerseits brauchen wir Wasser zum Trinken, zur Energiegewinnung und zum Transport unserer Waren. Andererseits ist auch die Natur (Tiere und Pflanzen) auf ausreichend Wasser in guter Qualität angewiesen. Das Wasserrecht versucht, zwischen diesen unterschiedlichen Ansprüchen zu vermitteln.
Die natürliche Ressource Wasser wird ganz unterschiedlich genutzt. Einerseits dient Wasser dem Menschen als elementare Lebensgrundlage. Andererseits wird es von der modernen Industriegesellschaft zum Transport von Waren, Schmutzfrachten und Wärme, zur Gewinnung von Rohstoffen, Energie und Produkten oder auch zu Freizeitaktivitäten eingesetzt. Dabei konkurrieren häufig wirtschaftliche und ökologische Interessen. Um einen Ausgleich zwischen verschiedenen Nutzungsinteressen herzustellen und gleichzeitig die Ressourcen im Gemeinwohlinteresse vor einer übermäßigen Nutzung zu bewahren, ist eine interessenausgleichende Bewirtschaftung der Gewässer erforderlich. Dies ermöglichen die Bestimmungen des Gewässerschutzrechts.
Das Gewässerschutzrecht ist die Summe aller Vorschriften, die dem Gewässerschutz dienen können: Das sind die Kernvorschriften des Wasserhaushaltsgesetzes, des Abwasserabgabengesetzes, der Oberflächengewässer- Grundwasser- und Abwasserverordnung. Auch Vorschriften aus anderen Rechtsgebieten, etwa dem Naturschutzrecht, dem Bodenschutzrecht, dem Abfallrecht, dem Wasserwege- und Wasserverkehrsrecht oder dem Strafrecht gehören dazu. Ein umfassender Gewässerschutz ist heute allein auf nationaler Ebene nicht mehr vorstellbar. Nur durch Koordination und Bündelung der Maßnahmen auf europäischer und internationaler Ebene können viele der drängenden Probleme gelöst werden. Die Zusammenarbeit innerhalb der EU, aber auch weltweit, ist daher essentiell für einen effektiven Gewässerschutz.
Die wichtigsten Regelungen auf Bundesebene sind im Gesetz zur Ordnung des Wasserhaushalts (Wasserhaushaltsgesetz (WHG) verankert. Die am 1. September 2006 in Kraft getretene Verfassungsreform (Föderalismusreform) ermöglichte es dem Bund erstmals für das Wasserrecht, als einem zentralen Bereich des Umweltrechts, eine Vollregelung schaffen. In der alten Fassung (a.F.) des Grundgesetzes (GG) fiel das Wasserrecht nach Art. 75 noch unter die Rahmengesetzgebungskompetenz des Bundes. Das bislang auf Grundlage von Art. 75 Abs. 1 Nr. 4 GG a.F. erlassene Wasserhaushaltsgesetz musste daher stets durch die entsprechenden Landesgesetze ausgefüllt werden. Mit der Föderalismusreform wurden die Zuständigkeiten zwischen Bund und Ländern neu geordnet. Die Rahmengesetzgebung ist abgeschafft und der Bereich des Wasserrechts wurde in die konkurrierende Gesetzgebung überführt. Der Bund hat damit die volle Gesetzgebungskompetenz (vgl. Art. 72 Abs. 1 GG), ohne dabei den Einschränkungen durch die Erforderlichkeitsklausel nach Art. 72 Abs. 2 GG zu unterliegen. Einschränkungen ergeben sich allerdings gemäß Art. 72 Abs. 3 GG mit den Abweichungsmöglichkeiten der Länder. Demnach können die Länder von den Regelungen des Bundes abweichen, soweit es sich nicht um anlagen- beziehungsweise stoffbezogene Regelungen handelt, denn diese sind für den Bereich des Wasserrechts abweichungsfest, Art. 72 Abs. 3 Nr. 5 GG.
Im Wasserrecht gelten nunmehr bundeseinheitliche Vorgaben, mit denen dieser Regelungsbereich harmonisiert sowie transparenter und übersichtlicher gestaltet wird. Inhaltlich und in seiner Konzeption entspricht das neue WHG aber überwiegend dem Alten. Im Zuge einer weiteren Novellierung wurden Vorschriften zur Bewirtschaftung der Meeresgewässer aufgenommen, mit denen die Anforderungen aus der EU-Meeresstrategie-Rahmenrichtlinie in deutsches Recht umgesetzt werden.
Das WHG enthält eine umfassende zentrale Verordnungsermächtigung in Paragraf 23, die durch weitere spezielle Ermächtigungsvorschriften im WHG ergänzt wird. Auf diesen Weg sollen verbindliche europäische Vorgaben bundesweit einheitlich umgesetzt werden, ohne das WHG mit Detailregelungen zu überfrachten. Diese Ermächtigungen ermöglichten bereits den Erlass der Oberflächengewässerverordnung (OGewV), der Grundwasserverordnung (GrwV) und der Verordnung für Anlagen zum Umgang mit wassergefährdenden Stoffen (AwSV).
Nach Art. 72 Absatz 3 Nummer 5 GG können die Länder von den neuen Vorschriften des WHG, mit Ausnahme der stoff- oder anlagenbezogenen Regelungen, abweichen. Zudem sieht das WHG selber zahlreiche Öffnungsklauseln für das Landesrecht vor. Das heißt, dass nach wie vor die wasserrechtlichen Regelwerke der Länder bedeutsame Vorschriften, welche die Regelungen des Bundes konkretisieren oder ergänzen, enthalten. Aufgabe der Länder ist es vor allem, die Fragen des Vollzugs sowohl der bundes- als auch der landesrechtlichen Bestimmungen, insbesondere die Behördenzuständigkeiten und die Verwaltungsverfahren, zu regeln. Darüber hinaus ergänzt das Landesrecht beispielsweise die Regelungen des WHG über die Benutzung von Gewässern, über Wasserversorgungs- und Abwasseranlagen, über die Unterhaltung und den Ausbau der Gewässer, über den Hochwasserschutz und die Gewässeraufsicht.
Die geänderten verfassungsrechtlichen Grundlagen haben 2009 das neue WHG ermöglicht. Der Gesetzgeber hat daran gearbeitet ein zeitgemäßes Bundeswasserrecht zu konzipieren, indem das WHG systematischer und praktikabler gestaltet wurde, indem das geltende Rahmenrecht durch Vollregelungen ersetzt wurde und indem bisher im Landesrecht normierte Bereiche der Wasserwirtschaft in Bundesrecht übernommen wurden – soweit ein Bedürfnis dafür gesehen wurde. Dennoch bietet das Abweichungsrecht den Ländern breiten Spielraum eigene Regelungen im Rahmen der europarechtlichen Vorgaben zu entwickeln. Daher entlastet das WHG 2009 den Rechtsanwender nicht davon, zur Lösung von Rechtsfragen Bundes- und Landesrecht nebeneinander zu betrachten.
Die Europäische Union hat inzwischen für die grenzüberschreitende Zusammenarbeit im Umweltschutz eine herausragende Bedeutung. Das Wasserrecht wird in erheblichem Umfang von Unionsrecht überlagert. Schon seit Mitte der 1970er Jahre wird auf EU-Ebene Gewässerschutz betrieben. Allerdings waren die Richtlinien meist an einzelnen Nutzungen orientiert. Sie waren nicht aufeinander abgestimmt und hinsichtlich ihrer Verbindlichkeit und Effektivität sehr unterschiedlich. Zur Vereinheitlichung des europäischen Gewässerschutzrechts wurde daher am 23. Oktober 2000 die Wasserrahmenrichtlinie (WRRL) erlassen und ist seitdem dessen Fundament. Die WRRL ersetzt viele der alten Gewässerschutzrichtlinien, andere bleiben neben ihr bestehen, etwa die Nitratrichtlinie, die Kommunalabwasserrichtlinie oder die Hochwasserrisikomanagementrichtlinie (HWRMRL). Sie selbst wird durch Tochterrichtlinien ergänzt, etwa die Grundwasserrichtlinie (GWRL) oder die UQN-Richtlinie. Die WRRL hat aufgrund ihres ganzheitlichen Ansatzes Auswirkungen auf fast alle Regelungen zum Gewässerschutz. Ihre Vorgaben finden sich national nicht nur im WHG und im Abwasserabgabengesetz, sondern auch in zahlreichen Verordnungen wieder. Das Ziel dieser umfassenden Richtlinie ist das Erreichen eines guten Gewässerzustands bis 2015. Wo dies aus natürlichen oder technischen Gründen oder nicht möglich war oder die Maßnahmen unverhältnismäßig teuer wären, können mit entsprechend fundierter Begründung Ausnahmen, d.h. Fristverlängerungen bis 2027 oder Zielabsenkungen in Anspruch genommen werden.
Ein vergleichbares Regelwerk für den Meeresschutz stellt die Meeresstrategie-Rahmenrichtlinie dar. Allerdings enthält sie weniger verbindliche Vorgaben als die WRRL und hat aufgrund des eingeschränkten Anwendungsbereichs weniger weitreichende Auswirkungen.
EU-Richtlinien müssen im Gegensatz zu EU-Verordnungen, die unmittelbar gelten, in nationales Recht umgesetzt werden. Dazu sind in der Regel ein Gesetz oder eine Verordnung erforderlich. Die Vorgaben können aber auch in bestehende Gesetze oder Verordnungen integriert werden. Bei der Umsetzung haben die Mitgliedstaaten einen gewissen Spielraum, insbesondere kann ein weiter gehender Schutz angestrebt werden. Das ist beispielsweise bei der Trinkwasserverordnung geschehen, z.B. Untersuchungspflichten auf Legionellen.
Es ist schwierig, völkerrechtliche Vereinbarungen zu treffen, die von allen Betroffenen mitgetragen werden. Essentiell dabei ist das sogenannte Umweltvölkerrecht. Es kann nur souveräne Staaten, ausnahmsweise auch internationale Organisationen berechtigen oder verpflichten. Für einzelne Bürgerinnen und Bürger ist es dagegen nicht verpflichtend.
Für den Gewässerschutz ist der Teil des Völkerrechts besonders wichtig, der als Völkervertragsrecht bezeichnet wird. Völkerrechtliche Verträge können zwischen verschiedenen Staaten auf bilateraler oder multilateraler Ebene geschlossen werden. Damit ein solches Regelwerk in Kraft treten kann, also für alle Vertragsparteien verbindlich wird, muss es zuvor von den beteiligten Staaten ratifiziert werden. Durch diese innerstaatliche Zustimmung wird der völkerrechtliche Vertrag Bestandteil der jeweiligen nationalen Rechtsordnung. Er verpflichtet den nationalen Gesetzgeber, Regelungen zu treffen, die das Vertragswerk im nationalen Recht umsetzen. In der deutschen Normenhierarchie rangieren die völkerrechtlichen Verträge daher über formellen Parlamentsgesetzen. Soweit der Gesetzgeber seiner Umsetzungsverpflichtung nicht nachkommt, entfalten die völkerrechtlichen Verträge in der Regel keine unmittelbare Rechtverbindlichkeit für einzelne Bürgerinnen und Bürger.
Die Bundesrepublik Deutschland ist zahlreichen völkerrechtlichen Verträgen zum Schutz diverser Gewässer beigetreten. Diese lassen sich grundsätzlich in folgende Kategorien einteilen:
Abkommen zum Schutz internationaler Wasserläufe, z.B.
Meeresschutzabkommen.
Die Meeresschutzabkommen können wieder unterteilt werden in solche mit globaler und solche mit regionaler Geltung. Letztere ergänzen oft die Regelwerke mit globalem Geltungsanspruch oder gestalten sie aus. Zur Umsetzung der einzelnen Übereinkommen sind inzwischen zumeist internationale Kommissionen oder Gremien eingerichtet worden, wie zum Beispiel die „Internationale Kommissionen zum Schutz der Elbe (IKSE) und des Rheins (IKSR)“ sowie die „Oslo-Paris-Kommission zum Schutz des Nordostatlantiks (OSPAR)“ oder die „Helsinki Kommission zum Schutz der Ostsee (HELCOM)“. Sie sind zwar in der Regel nicht zur verbindlichen Rechtsetzung für die Mitgliedsstaaten ermächtigt. Dennoch kommt ihnen bei der Überwachung und Fortentwicklung der vertraglichen Vereinbarungen eine entscheidende Rolle zu.
„Für Mensch und Umwelt“ ist der Leitspruch des UBA und bringt auf den Punkt, wofür wir da sind. In diesem Video geben wir Einblick in unsere Arbeit.
