Flächenhandel: FAQ | Umweltbundesamt

Welche Flächensparziele sollen erreicht werden?

Die tägliche Flächenneuinanspruchnahme ist in Deutschland – trotz des demografischen Wandels und einem zunehmenden Problembewusstsein – auf einem sehr hohen Niveau. Aus diesem Grund hat auch die aktuelle Bundesregierung im Koalitionsvertrag das Ziel bestätigt, die Flächenneuinanspruchnahme gemäß der Nationalen Nachhaltigkeitsstrategie auf 30 Hektar pro Tag bis 2020 zu reduzieren. Dieses Ziel steht auch nicht im Widerspruch zu den aktuellen Herausforderungen in den angespannten Wohnungsmärkten in Ballungsgebieten. So lassen sich auch unter Einhaltung des 30-Hektar-Ziels jährlich bis zu 350.000 Wohnungen auf Neuentwicklungsflächen mit durchschnittlicher Dichte für Einfamilienhaussiedlungen und Geschosswohnungsbau errichten. Bedenkt man, dass sich rechnerisch auf Brachflächen und Baulücken zusätzlich bis zu 4,6 Millionen Wohnungen entwickeln lassen, wird deutlich, dass auch bei einer deutlich verringerten Flächenneuinanspruchnahme keine langfristigen Knappheiten bei der Wohnungsversorgung auftreten müssen. Das große Innenentwicklungspotential lässt sich auch in vielen Regionen durch Flächenrecycling mobilisieren (s. hierzu Frage: Können Zertifikate durch Rückbaumaßnahmen geschaffen werden?), so dass langfristigen Pläne, die Flächenneuinanspruchnahme nach 2020 auf Netto-Null zu verringern (EU bis 2050, Bundesrat bis 2030) realistisch sind.

Für die Umsetzung des Flächenhandels müssen sich Bund und Länder einigen, welches Flächensparziel über das derzeit gültige Zieljahr 2020 hinaus – etwa bis 2030 oder 2050 – maßgeblich sein soll. Im Rahmen des Modellversuchs wurde davon ausgegangen, dass der Flächenhandel im Jahr 2014 beginnt und die Obergrenze der Flächenneuinanspruchnahme nicht sofort auf 30 Hektar pro Tag festgesetzt, sondern erst schrittweise auf dieses Ziel abgesenkt wird. Der 15-jährige Simulationszeitraum besteht aus fünf dreijährigen Phasen. In der Hauptvariante wird die bundesweite tägliche Flächenneuinanspruchnahme von bundesweit 55 Hektar pro Tag (in Phase I, 2014-2016), über 42,5 Hektar pro Tag (Phase II, 2017-2019) auf 30 Hektar pro Tag ab dem Jahr 2020 verringert. In den verschiedenen Simulationen wurden diese Ziele aufgrund der begrenzt ausgegebenen Zertifikatemenge immer erreicht.

Weiterführende Informationen zu den Flächensparzielen über das Jahr 2020 hinaus entnehmen Sie der Mitteilung der Europäischen Kommission zu einem ressourcenschonendem Europa und dem zugehörigen Beschluss des Bundesrats aus dem Jahr 2011.

Mitteilung der Europäischen Kommission Beschluss des Bundesrats

Welche Preise sind zu erwarten?

Um in Deutschland Grund und Boden besser zu nutzen und weniger neue Flächen in Anspruch zu nehmen, müssen die Rahmenbedingen für die Kommunen und die Nutzer der Flächen sukzessive geändert werden. Ein zentraler Baustein ist hierbei, dass Freiflächen, die in Siedlungs- und Verkehrsflächen umgewandelt werden, einen „fairen“ Preis bekommen, der die gesellschaftlichen Kosten für Infrastruktur und die Umwelt reflektiert.

In den sechs einzelnen Experimenten des Feld- und Kontrollexperiments lagen die Preise im Mittel auf einem Niveau von 91 Euro pro Quadratmeter Bruttobauland. Das entspricht einem Zertifikatepreis von 91.000 Euro (1 Zertifikat = 1.000 Quadratmeter). Ob sich auf einem tatsächlich realisierten Zertifikatemarkt auch tatsächlich Preise auf diesem Niveau einstellen würden, ist jedoch nicht abschätzbar. Dies liegt zunächst einmal an den Unsicherheiten, die sich aus einer Stichprobenziehung von 87 Modellkommunen aus rund 11.300 Städten und Gemeinden ergeben. Darüber hinaus hängen die Preise auch in hohem Maße von den gewählten Flächensparzielen ab.

Wie werden sich die Baulandpreise verändern?

Durch den Zertifikatepreis werden sich auch die Baulandpreise für neu ausgewiesene Flächen verändern. Um wieviel hängt von einer Vielzahl von Faktoren ab. Der erste preisbestimmende Faktor betrifft die Frage der Weitergabe der Zertifikatekosten von den Kommunen auf die Nutzer der Flächen. Werden Zertifikate von den Kommunen gekauft, trifft die finanzielle Belastung zunächst die Kommune, die als Planungsrecht-Schaffende die Zertifikate vorlegen muss. Im Rahmen des Zertifikatesystems könnten die Kosten für Zertifikate als Erschließungsaufwand nach den Regelungen des Baugesetzbuches (§§ 127–135) als Beitrag bis zu 90 Prozent auf die späteren Grundstückseigentümer und Entwicklungsträger umlegbar sein. Dabei würde explizit festgelegt, dass nur die tatsächlich entstandenen Kosten und nicht die Opportunitätskosten für Zertifikate angerechnet werden können, damit die Kommunen nicht von der kostenlosen zugeteilten Zertifikatemenge monetär profitieren (so genannte „Windfall Profits“). Ist die Kommune an den An- und Verkäufen der Grundstücke beteiligt, hat sie jedoch auch weiterhin einen Gestaltungsspielraum bei der Festlegung der Vermarktungspreise und kann über so genannte Planwertgewinne auch Einnahmen erzielen. Die Höhe dieser Einnahmen hängt neben dem Entwicklungsmodell und der Beteiligung privater Investoren im hohen Maße von der örtlichen Nachfrage nach baureifen Grundstücken ab. Die Nachfrage ist damit logischerweise auch der entscheidende Faktor bei der Weitergabe der Zertifikatekosten auf die Nutzer der Bauflächen. Ist die Nachfrage hoch, dürften die Zertifikatekosten zum einen Teil direkt über Beiträge und zum anderen Teil indirekt über erhöhte Baupreise auf die Nutzer umgelegt werden. Ist die Nachfrage dagegen gering und die Kommune verfolgt eine Angebotsplanungsstrategie, dann dürften die Kosten zum Großteil von der Kommune getragen werden. Derartige Baugebiete mit niedrigerer Nachfrage dürften jedoch beim Flächenhandel kaum noch umgesetzt werden.

Insgesamt bedeutet dies, dass die Kosten der Kommunen für Zertifikate nur an Standorten mit hoher Nachfrage vollständig auf die Nutzer umgelegt werden und sich dies auch dort nur zum Teil auf die Bodenpreise durchschlagen wird. An Standorten mit geringer Nachfrage ist dagegen zu erwarten, dass sich die Bodenpreise kaum verändern.

Entfaltet ein Flächenhandelssystem die „richtigen“ Lenkungs- und Anreizfunktionen?

Grundsätzlich helfen ökonomische bzw. fiskalische Erwägungen dabei, flächensparsamere Baulandstrategien anzuregen, da viele Kommunen bislang den positiven Einfluss neuer Baugebiete auf die Gemeindehaushalte über- und die Folgekosten unterschätzen. Gleichzeitig steht den Städten und Gemeinden die natürliche Ressource Boden quasi kostenlos zur Verfügung. Da die Ausweisung neuer Flächen mit nachteiligen Effekten auf Natur und Bürger einhergeht, sollte es auch einen Preis für Flächen geben, der die ökologischen und sozioökonomischen Auswirkungen abbildet. Nur so lässt sich die Flächenneuinanspruchnahme reduzieren und eine nachhaltige Stadt- und Siedlungsentwicklung mit einer effizienten Nutzung von Grund und Boden erreichen. Mit anderen Worten: Die Entwicklungen werden nach innen gerichtet, wo viele Potentiale bislang ungenutzt bleiben. Der Flächenhandel stößt die Überlegungen für eine effizientere Nutzung von Flächen an und lenkt die Bautätigkeit an die richtigen Standorte.

Wie der Modellversuch zeigt, entsteht durch den Handel ein fairer Lastenausgleich zwischen Kommunen, die Flächen im Außenbereich in Anspruch nehmen und Kommunen, die den Außenbereich schonen. Die Städte und Gemeinden, die auf Flächenneuinanspruchnahme verzichten und Zertifikate verkaufen, konnten Einnahmen erzielen. Dies zeigte sich speziell für Kommunen in Regionen mit starker Abwanderung. Die schrumpfenden Modellkommunen konnten durch den Verkauf von Zertifikaten Geldmittel in Höhe von 0,5 Prozent ihrer Kommunalhaushalte einnehmen. Dagegen mussten Kommunen in stabilen oder wachsenden Regionen in der Regel auf der Flächenbörse Zertifikate hinzukaufen, um ihre geplanten Entwicklungen vornehmen zu können.

Wie viel Innenentwicklungspotenziale können genutzt werden?

Durch den Flächenzertifikatehandel soll insbesondere der Primat der Innenentwicklung gestärkt werden. Flächen im Innentwicklungsbereich sind von der Zertifikatpflicht ausgenommen und bleiben somit „kostenlos“. Durch die Veränderungen der relativen Preise zwischen Außen- und Innenentwicklung zugunsten der Innenentwicklung bietet der Zertifikatehandel die große Chance, dass sich insbesondere auch in Regionen mit niedrigem Preisniveau und geringer Wohnnachfrage Brachflächen wirtschaftlich reaktivieren und in eine bessere Nutzung überführen lassen. Eine Mobilisierung der Flächen im Innenbereich ermöglicht es den Kommunen, Entwicklungsflächen im Außenbereich zu reduzieren oder gar ganz zu vermeiden.

Für die Modellkommunen konnte ein Innenentwicklungspotenzial von 1.800 Hektar bzw. 5,1 Prozent der Gebäude- und Freiflächen ermittelt werden. Dies ist anteilsbezogen ein wenig geringer als der bundesdeutsche Durchschnitt in Höhe von 6,7 Prozent. Auf dieser Fläche lassen sich rechnerisch rund 27.500 Wohneinheiten unterbringen. Das Potential kann jedoch aus unterschiedlichen Gründen nicht vollständig genutzt werden. Als problematisch erweist sich insbesondere die Aktivierung von kleineren Baulücken, da angesichts derzeit steigender Grundstückspreise die Eigentümer häufig nicht zum Verkauf oder zur Bebauung bereit sind. In den stagnierenden und schrumpfenden Regionen mit geringer Flächennachfrage kommt hinzu, dass es sich dort aufgrund hoher Revitalisierungskosten selten lohnt, Brach- und Konversionsflächen zu mobilisieren. So wurde von den Modellkommunen 60 Prozent der Potentiale als aktivierbar eingestuft.

Ist ein Flächenhandelssystem verfassungsrechtlich zulässig?

Die Frage ist berechtigt, da das Grundgesetz in Art. 28 den Gemeinden das Recht der kommunalen Selbstverwaltung gewährt, zu der auch die Planungshoheit zählt. Eine Mengenbegrenzung der Flächen, die für Zwecke der Siedlung überplant werden dürfen, greift in dieses Recht ein. Unzulässig wäre ein solcher Eingriff aber nur dann, wenn durch die Kontingentierung der Kernbereich der Selbstverwaltungsgarantie verletzt wird. Dies ist aber nicht der Fall, da den Kommunen alle Planungskompetenzen im Kern erhalten bleiben – für den Innenbereich weiterhin uneingeschränkt und für den Außenbereich durch die kostenlose Zuteilung der Zertifikate begrenzt. Da ein Handel auf der Flächenbörse einen Ankauf weiterer Zertifikate ermöglicht, ist darüber hinaus keine zwingende Grenze der Außenentwicklungsplanung gesetzt. Somit verbleibt den Kommunen die Möglichkeit der eigenverantwortlichen Bauleitplanung. Die Kombination aus (sachgerecht) festgelegten Mengenzielen für Kommunen bei gleichzeitiger Flexibilisierung durch den Handel ist also ein verhältnismäßiger gesetzlicher Eingriff in die kommunale Selbstverwaltungsgarantie.

Die Festlegung der Flächensparziele für Siedlung und Verkehr als auch die Verankerung des Handelssystems kann auf Grundlage der Kompetenz der Raumordnung (Art. 74 GG) erfolgen. Die Raumordnung eröffnet den Ländern seit der Föderalismusreform 2006 jedoch eine Abweichungsmöglichkeit, so dass jedes Bundesland von den Vorgaben abweichen kann. Die logische Konsequenz: Der Bund muss mit allen Ländern gemeinsam gesetzliche Flächensparziele für Siedlung und Verkehr festlegen und beschließen.

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Wann müssen die Zertifikate von den Städten und Gemeinden vorgelegt werden?

Wenn der Zertifikatehandel eingeführt werden würde, müssten die Flächenzertifikate von den Gemeinden vorgelegt werden, wenn sie durch einen Bebauungsplan, einen Vorhaben- und Erschließungsplan oder durch eine drittwirksame Planung im Außenbereich Baurechte schaffen. Entscheidend für die Pflicht, Zertifikate vorzuweisen wäre, dass durch die Planung Baurecht im Außenbereich geschaffen wird. Neben den bereits existierenden raumordnerischen Anforderungen (z.B. Vorgabe zur Einzelhandelsplanung) entsteht eine Pflicht zur Vorlage von Zertifikaten – in Höhe des Umfangs der dabei erstmals für Siedlungs- und Verkehrszwecke gewidmeten Flächen.

Die Kurzformel im Planspiel lautet: Die Zertifikatpflicht gilt für alle Siedlungs- und Verkehrsflächen (SuV) im Außenbereich. Für Entwicklungen im Innenbereich werden keine Zertifikate benötigt. Nicht der physische Akt der Umgestaltung einer Fläche (Bebauung) löst die Zertifikatpflicht aus, sondern die verbindliche planungsrechtliche Vorbereitung. Die Zertifikatpflicht betrifft somit alle kommunalen Planungsverfahren, mit denen die Voraussetzungen für die Zulässigkeit von Siedlungs- und Verkehrsflächen im Außenbereich geschaffen werden.

Die Ermittlung der Zertifikatpflicht könnte in der Praxis Bestandteil der Begründung werden, die jedem Planungsverfahren ohnehin beigefügt werden muss (§2 BauGB). Der Aufwand für die Ermittlung fällt dann in Anbetracht der Gesamtkosten eines Planungsverfahrens kaum ins Gewicht. Im Fall einer Einführung des Flächenhandelssystems wäre für jedes potenziell zertifikatpflichtige Planungsverfahren zu prüfen, ob die Planung eine solche Pflicht auslöst. Für den Regelfall wäre ein zweistufiges Verfahren zu prüfen, so wie es im Planspiel erprobt wurde. Zunächst wird geklärt, ob das Plangebiet im Innenentwicklungs- oder im zertifikatpflichtigen Bereich liegt. Liegt das Plangebiet ganz oder teilweise im letztgenannten Bereich, ist in einer zweiten Stufe zu klären, ob die geplanten Festsetzungen zertifikatpflichtig sind oder nicht, also ob es sich um Siedlungs- und Verkehrsfläche handelt oder z. B. um Ausgleichs- oder Grünflächen. Eine Zertifikatpflicht entsteht nur bei Festsetzungen, die eine Nutzung als Siedlungs- und Verkehrsfläche nach sich ziehen. Das Regelverfahren zur Feststellung der Zertifikatpflicht geht davon aus, dass es sich bei der Vornutzung der überplanten Flächen nicht um Siedlungs- und Verkehrsfläche handelt. In diesem Fall kommt die Zertifikatpflicht voll zum Tragen und wird in Einheiten zu (angefangenen) 0,1 ha (1.000 qm) bemessen.

Für den Sonderfall, dass eine Fläche bereits vor Beginn einer Neu- oder Umplanung als Siedlungs- und Verkehrsfläche genutzt wurde, wäre zu prüfen, ob die Neuplanung den Nutzungscharakter derart verändert, dass dem Außenbereich ein nicht unerheblicher Zuwachs an städtebaulichem Gewicht gegenüber dem Innenbereich zukommt. In diesen Fällen käme eine auf 50 Prozent ermäßigte Zertifikatpflicht zur Geltung.

Weitere Informationen können Sie dem Informationspapier Nr.3 entnehmen

Flächenhandel-Informationspapier Nr. 3

Wie erhalten die Kommunen Zertifikate?

Die Erstverteilung der Zertifikate an die Kommunen soll immer kostenlos anhand eines bevölkerungsbasierten Verteilungsschlüssels erfolgen. Hierfür spricht nicht nur die höhere Akzeptanz im kommunalen Raum, sondern auch dass Auktionen die Effizienz und die Stabilität des Zertifikatsystems senken. In den Experimenten zeigte sich, dass die Preise eine höhere Volatilität aufweisen und die persistenten Preisunterschiede zwischen Auktion und kontinuierlichem innerkommunalem Handel eine effiziente Allokation der Zertifikate verhindern.

Für die kostenlose Zuteilung der Zertifikate kommt ein Schlüssel zur Anwendung, der die Bevölkerung als Bedarfsindikator einer Kommune heranzieht. Dieser Schlüssel teilt die kostenlose Zuteilungsmenge für ein Jahr auf alle Städte und Gemeinden Deutschlands nach deren Bevölkerungszahl genau auf. Zur Berücksichtigung der unterschiedlichen größenabhängigen Flächenbedarfe gibt es drei Größenklassen: Kommunen bis 50.000 Einwohner, Städte von 50.000 bis 100.000 Einwohnern und Großstädte ab 100.000 Einwohnern.

Abhängig vom Flächensparziel und dem Anteil kostenloser Erstzuteilung erhält jede Kommune eine unterschiedliche Erstausstattung an Zertifikaten (s. hierzu: Zertifikate-Rechner). Grundsätzlich ist zu beachten, dass mit der Erstzuteilung nicht festgelegt wird, wie viel die Gemeinden letztendlich ausweisen dürfen. Da die Zertifikate anschließend gehandelt werden können, entscheidet der Zuteilungsschlüssel aber darüber, ob eine Kommune beim Flächenhandel vorrangig als Käufer oder Verkäufer auftreten wird.

Die auf Basis der Bevölkerungszahl einer Kommune vorgenommene Erstzuteilung der Zertifikate hat sich im Modellversuch bewährt und erfährt von Seiten der Städte und Gemeinden eine relativ hohe Akzeptanz.

Zudem zeigte der Modellversuch, dass ein Flächenzertifikatehandel in der Praxis seine optimale Wirkung am besten entfalten kann, wenn die Zertifikate vollständig kostenlos an die Kommunen verteilt werden:

- Hierdurch verbleiben alle durch den Handel mit Zertifikaten ausgelösten Mittelflüsse bei den Kommunen.
- Kommunen, die durch langfristige Stadtentwicklungsstrategien ihren eigenen zukünftigen Bedarf abschätzen, können verstärkt auf Innenentwicklung setzen und ihre zugeteilten Kontingente zu optimalen Bedingungen veräußern, sodass sie durch den
Flächenzertifikatehandel Vorteile haben.
- Kommunen, die sich nicht an dem Gebot der flächensparenden Siedlungsentwicklung orientieren und weiterhin in großem Umfang neue Siedlungsflächen im Außenbereich ausweisen, haben durch den Flächenzertifikatehandel Nachteile.
- Alle Kommunen können durch die jährliche kostenlose Zuteilung der Zertifikate ihre langfristigen flächenpolitischen Planungen zuverlässig und strategisch nach Maßgabe der zu erwartenden Zertifikate durchführen, da jeder Kommune (in größerem
Umfang) bekannt ist, wie viele Zertifikate sie jährlich erhalten wird, und sie diese Zertifikate auch über mehrere Jahre ohne Restriktionen ansparen kann.

Wie hoch ist der administrative Aufwand im Vergleich zum Nutzen?

Wie so häufig bei Neuerungen wird auch ein neues System wie der Flächenhandel, Mehrbelastungen und Kosten verursachen können. Hiervon sind zum einen die Kommunen betroffen, die den Umgang mit den Zertifikaten lernen müssen. Zum anderen, müssen Einrichtungen geschaffen werden, die den Handel organisieren (z. B. eine Flächenbörse) und die Zuteilung der Zertifikate und die Einhaltung und Kontrolle der Vorgaben durchführen (z.B. auf Landes- oder Kreisebene). Dieser Aufwand ist dem Nutzen des neuen Systems gegenüberzustellen. Die größten Profiteure einer verringerten Flächenneuinanspruchnahme sind neben der Umwelt im Wesentlichen die Kommunen, die nun durch weniger Flächenneuinanspruchnahme und kompaktere Siedlungsstrukturen weniger technische Infrastruktur bereitstellen müssen.

Der Modellversuch liefert erste Hinweise über die Dimension des Aufwands eines möglichen Zertifikatehandels. Der durch die Feststellung der Zertifikatpflicht ausgelöste Aufwand erscheint überschaubar. Das erarbeitete Konzept zur Festlegung der Zertifikatpflicht konnte relativ einfach von den Kommunen umgesetzt werden. Zentrale Idee dieses Konzeptes ist es, dass die Kommunen die Höhe der Zertifikatpflicht für ihre Planungen – im Rahmen der üblichen Planverfahren – selbst berechnen und die Anzahl der nachzuweisenden Zertifikate an die zuständige Verwaltungsbehörde melden. Deren Aufgabe wäre es dann, das Ergebnis auf Plausibilität zu überprüfen und an die zuständige Stelle auf Bundesebene weiterzuleiten. Hierfür sind keine neuen Behörden und nur wenig neues Fachpersonal nötig. Darüber hinaus wird auch der Umgang mit den Zertifikaten in der Planungspraxis von Seiten der Fallstudien-Kommunen als insgesamt unproblematisch erachtet, da die Bauleitplanung im Rahmen der Regionalplanung sowohl mit dem Umgang von Mengenvorgaben als auch mit dem Verhandeln und dem Austausch von Entwicklungsflächen vertraut ist. Zu guter Letzt lässt sich auch die Organisation des Handels über einen Börsenplatz schnell und günstig umsetzen, wie die Erfahrungen mit dem Europäischen Emissionshandel zeigen.

Wo findet der Handel statt?

Für eine reibungslose Organisation des Handels müsste eine „Flächenbörse“ eingerichtet werden, in der die Flächen-Zertifikate gehandelt werden können. Wie auf der European Energy Exchange (EEX) für CO2-Zertifikate und andere energienahe Produkte in Leipzig, könnten auch auf diesen Marktplatz beide Seiten des Markts, also die Käufer und die Verkäufer, jederzeit agieren und gleichzeitig Kauf- und Verkaufsorder abgeben (Continuous Double Auction). Die Flächenbörse soll neben den Handel auch den Abschluss und die Abwicklung der getätigten Transaktionen bewerkstelligen. Auch außerbörsliche Geschäfte (Over-the-Counter Geschäfte) sind explizit gewünscht. Dies erleichtert beispielweise regionale Kooperationen, da mehrere Kommunen für ein gemeinsames Entwicklungsprojekt Zertifikate zusammenlegen können.

Werden durch den Flächenhandel finanzstarke Kommunen bevorteilt und strukturschwache Kommunen geschwächt?

Der Idee nach soll der Flächenhandel finanziell schwächer aufgestellte Kommunen dabei unterstützen, auf neue Baugebiete zu verzichten. Dies geschieht dadurch, dass Kommunen für ihren Verzicht auf die Inanspruchnahme neuer Flächen finanziell belohnt werden, wenn sie ihre kostenlos zugeteilten Zertifikaten auf der Flächenhandelsbörse verkaufen. Finanzstarke Kommunen erschließen in der Regel mehr neue Siedlungsflächen und müssten für ihre Neuausweisungen Zertifikate vorlegen und bezahlen.

Die Ergebnisse des kontrollierten Feldexperiments zeigen, dass auch finanzschwache Kommunen in einem Flächenhandelssystem weiterhin ausreichend Siedlungsentwicklungen vornehmen können, so dass die Versorgung der Bevölkerung mit Wohnraum und Gewerbeflächen gewährleistet werden kann. Hierfür sorgt zunächst einmal die Menge an kostenlos zugeteilten Zertifikaten, die stets eine Eigenentwicklung im Sinne der Regionalplanung ermöglicht. Darüber hinaus wurde deutlich, dass auch von kleinen und finanzschwachen (häufig ländlichen) Gemeinden genügend Entwicklungen getätigt werden können, wenn sie einen Teil ihres kostenlos zugeteilten Kontingents verkaufen und die damit erzielten Mittel für die Entwicklung neue Bauflächen einsetzten. Städte und Gemeinden die mehr entwickeln wollen als sie kostenlos erhalten, haben sich dagegen auf einige gezielte Entwicklungen konzentriert und auf weniger vorteilhafte Baugebiete verzichtet. Im Einzelfall zeigen die Experimente, das für finanzschwache Kommunen Probleme bestehen ausreichend Zertifikate auf dem Flächenmarkt zu erwerben, da eine Vorfinanzierung von hohen Geldbeträgen nicht möglich ist. Dieses Problem lässt sich aber nach den Erfahrungen aus dem Modellversuch lösen, wenn von Seiten der Kommunen nur Baugebiete ausgewiesen werden, für die tatsächlich eine Nachfrage zur Bebauung besteht. In diesen Fällen ist es nämlich möglich, private Investoren in die Finanzierung mit einzubeziehen und die Kosten für die Zertifikate schnell auf die Bauherren zu übertragen. Insgesamt hat während der Experimente keiner der Modellkommunen über den Betrachtungszeitrum eine unverhältnismäßig hohe Verschuldung aufgebaut.

Wer profitiert vom Flächenhandel und wer muss die Kosten tragen?

Die Zertifikate werden an die Gemeinden ausgegeben und zum freien Handel zwischen ihnen zugelassen. Die Kosten, die durch den Zukauf von zusätzlichen Zertifikaten in den Kommunen entstehen, können an die Haushalte und Unternehmen weitergegeben werden die auf den überplanten Gebieten im Außenbereich bauen. Der Erlös aus dem Verkauf von Zertifikaten steht den Gemeinden zu. Profitieren werden also die Kommunen, die durch langfristige Stadtentwicklungsstrategien ihren eigenen zukünftigen Bedarf abschätzen, verstärkt auf Innenentwicklung setzen und ihre zugeteilten Kontingente zu optimalen Bedingungen veräußern können. Die Kosten tragen dagegen die Kommunen, die weiterhin in die Fläche expandieren und kurzfristig zusätzliche Zertifikate akquirieren müssen. Für diese Kommunen entsteht ein Anreiz bei der Entscheidung über Ausweisungen verstärkt die dabei entstehenden Kosten mit den zu erzielenden Einnahmen zu vergleichen. Darüber hinaus werden die Bodenpreise je nach Region, Lage und Nutzungsart unterschiedlich stark steigen, so dass die Endnutzer von neu ausgewiesenen Flächen entsprechend des Flächensparziels einen Beitrag zu den ökologischen, sozialen und fiskalischen Kosten der Siedlungsentwicklung leisten.

Wie passt der Flächenhandel mit bisherigen Planungsinstrumenten zusammen?

Beim Flächenzertifikate soll der bisherige planerische Rahmen unverändert bleiben. Dies ist auch wichtig, um beispielsweise weiterhin nach qualitativen Maßstäben die Beplanung und Bebauung bestimmter Gebiete ausschließen zu können. Zudem sind auch zukünftig eine Koordination der Raumnutzungsansprüche und eine gesamtplanerische wie fachrechtliche Prüfung der Anforderungen an die Siedlungstätigkeit zu gewährleisten. Die Planungshoheit der Kommunen bleibt dabei im Kern vollständig gewahrt, da die Bauleitplanung zur Lenkung und Ordnung der städtebaulichen Entwicklung erhalten bleibt (s. hierzu Frage: "Ist ein Flächenhandelssystem verfassungsrechtlich zulässig?"). Der Flächenhandel übernimmt somit ausschließlich die „quantitative Steuerung“ der Flächenneuinanspruchnahme, mit der das 30-Hektar-Ziel treffsicher erreicht werden kann. Dem Planungsrecht bleibt weiterhin die „qualitative Steuerung“ der Siedlungsentwicklung überlassen, um die ökologischen Funktionen der Ressource Fläche nachhaltig zu erhalten.

In den Experimenten des Modellversuchs zeigte sich, dass sich die Vertreter der Kommunen sehr stark an ihren eigenen Zielvorgaben orientiert haben. Gleichzeitig spielten wirtschaftliche Erwägungen zwar eine Rolle, fungierten aber in der Regel nicht als zentrales Kriterium bei der Entscheidung für oder wider ein Entwicklungsprojekt. Es scheint eine Vielzahl von Baugebieten zu geben denen so ein hoher städtebaulicher oder siedlungspolitischer Wert beigemessen wird, sodass die Investition in diese „Infrastrukturmaßnahme“ als vorteilhaft angesehen wird. Die Kommunen scheinen also in solider Abwägung von planerischem Bedarf und der Wirtschaftlichkeit ihrer geplanten Baugebiete zu entschieden.

Auf welcher Ebene soll der Flächenhandel stattfinden?

Da es sich bei dem 30-Hektar-Ziel um eine Vorgabe für das gesamte Bundesgebiet handelt, liegt die Schlussfolgerung nahe, das Instrument zu seiner kosteneffektiven Zielerreichung auch bundesweit einzuführen und einen Handel mit Zertifikaten zwischen allen Gemeinden der Bundesrepublik einzuführen. Dies wäre auch aus ökonomischer Sicht effizient. Die Möglichkeiten einer bundesrechtlichen Verankerung des Mengenziels und des Flächenhandels über die konkurrierende Gesetzgebungskompetenz des Bundes zur Raumordnung sind allerdings in ihrer Wirksamkeit begrenzt, da die Föderalismusreform den Ländern ein umfassendes Abweichungsrecht zuerkannt hat. Ähnlich wie bei der Aufteilung des 30-Hektar-Ziels auf Landes- und Regionskontingente bedarf es folglich einer Vereinbarung zwischen den Bundesländern bzw. Regionen, Zertifikate aus anderen Regionen anzuerkennen und damit einen gemeinsamen Markt zu schaffen. Einige Länder haben sich mittlerweile eigene Flächensparziele auferlegt. An diesen Zielvorgaben kann angesetzt werden.

Können Zertifikate durch Rückbaumaßnahmen geschaffen werden?

Der Flächenhandel hat zum Ziel, die Flächen-Neuinanspruchnahme durch eine begrenzte Anzahl an Zertifikaten zu steuern und die Innenentwicklung zu stärken. Diese Ziele werden durch eine Zertifikatpflicht für sämtliche kommunale Planungsverfahren, durch die die Voraussetzungen für die Zulässigkeit von neuen Siedlungs- und Verkehrsflächen (SuV) im Außenbereich geschaffen werden, erreicht. Um für die Kommunen darüber hinaus einen direkten Anreiz zur Innenentwicklung zu schaffen und ihren brachliegenden und ungenutzten Bestand an SuV zu aktivieren, soll in einem Flächenhandelssystem zusätzlich die Möglichkeit bestehen, durch Rückplanungs- und Rückbaumaßnahmen neue Zertifikate zu generieren. Die in Folge dieses flexiblen Mechanismus generierten Zertifikate werden in Anlehnung an die Energie- und Umweltpolitik „Weiße Zertifikate“ genannt. Im Einzelnen sollen die Weißen Zertifikate von den Städten und Gemeinden bei der für den Flächenhandel zuständigen Behörde als Gutschrift beantragt werden können, wenn sie durch eine Aufstellung, Änderung, Ergänzung oder Aufhebung eines Bebauungsplans oder einer städtebaulichen Satzung eine Rückführung von SuV zu Nicht-SuV nachweisen. Die in einem solchen Verfahren generierten Weißen Zertifikate sollen weder zweckgebunden sein oder bestimmten Restriktionen unterliegen, so dass die Zertifikate „erschaffende“ Kommune die Weißen Zertifikate entweder an einem anderen Standort für sich selber nutzen, oder aber an eine andere Kommune verkaufen kann. Hierdurch entsteht eine weitere potenzielle Finanzierungsquelle für ökologische Maßnahmen der Revitalisierung und des Rückbaus. Die Nutzung dieser Einsparzertifikate dürfte gerade in Regionen mit rückläufigen Bevölkerungszahlen von großer Bedeutung sein, da dort die optimale Nutzung und Auslastung des Siedlungsbestands und der damit verbundenen Infrastruktur im Vordergrund stehen.

Von den 87 am Feldexperiment teilnehmenden Kommunen haben 15 Kommunen Flächen eingebracht, bei denen bereits Baurechte existieren, die jedoch mangels Nachfrage nicht realisiert wurden. Die Kommunen beabsichtigten, diese bestehenden Baurechte in einem möglichen Flächenzertifikatesystem zurück zu nehmen, um dafür im Gegenzug „Weiße Zertifikate“ zu erhalten. Bei 78 Prozent dieser Flächen ist ausschließlich eine Rückplanung erforderlich. D. h. es fallen weder Kosten für Rückbau oder Renaturierung an noch sind nennenswerte Kompensationszahlungen an Dritte zu leisten. Für 22 Prozent der Flächen müssen dagegen Rückbaumaßnahmen durchgeführt werden, wofür Kosten von durchschnittlich 26 Euro pro Quadratmeter anfallen. Entsprechend der Kosten können die Städte und Gemeinden im Vergleich mit dem Marktpreis auf der Flächenbörse entscheiden, ob sie eine Maßnahme zur Schaffung Weißer Zertifikate umsetzen oder auf sie verzichten.

Durch den hohen Anteil reiner Rückplanungsflächen, die ohne Rückbaumaßnahmen und nennenswerte Kompensationszahlungen an Dritte umgesetzt werden können, wird es vielen Kommunen möglich sein Weiße Zertifikate zu generieren. Daher muss die Menge an Weißen Zertifikaten für jede Kommune jährlich begrenzt werden. Nach den Ergebnissen aus dem kontrollierten Feldexperiment sollte die Gesamtmenge an Weißen Zertifikaten bundesweit nicht mehr als 3 Hektar pro Tag betragen. Bei der Zuteilung dieser Menge auf die Kommunen sollte derselbe Zuteilungsschlüssel herangezogen werden, der auch für die kostenlose Vergabe von Zertifikaten genutzt wird.